Tercerización del Sector Agua y Saneamiento

La experiencia Chilena

Hace 30 años en Chile, solo el 27% de los pobladores de las zonas rurales y el 63% de las zonas urbanas tenían acceso a una red o suministro sostenible de agua (muy similares a los niveles de cobertura que presentaba el Perú en el 2010: 76.8% de cobertura a nivel nacional). Fue entonces que en los 80’s se otorgaron a agricultores, empresas y autoridades locales el derecho de ser propietarios del agua de la zona con el fin de solucionar problemas de cobertura, lo que demuestra la evidencia es que se obtuvieron resultados muy favorables.

La tercerización perse es sinónimo de competitividad por los incentivos que se generan para este nuevo tercer agente: la empresa privada, al brindar una tarea que anteriormente era realizada íntegramente por el Estado. La tercerización busca aprovechar los beneficios del libre mercado (producir al menor costo, innovar y responder a las necesidades cambiantes del mercado). Si estas cualidades pueden ser logradas sin sacrificar ni la calidad ni equidad del servicio existe una ganancia social. Si bien en Chile no se liberalizó por completo el mercado del agua, ya que el Estado en todas las empresas privadas exigía mantener un 35% del capital accionario y colocó restricciones transectoriales y de concentración, esto no fue motivo para que los incentivos desaparezcan o los beneficios del libre comercio se vieran medrados.

Veamos cómo reaccionan los agentes ante dichos incentivos. En primer lugar, los agricultores, ahora vendedores y dueños del agua en su forma bruta, se vuelven más cuidadosos en el manejo y preservación del recurso, utilizando técnicas de irrigación más eficiente como es el riego por goteo, esto genera un aumento inicial de la cantidad de agua ya que se evita el desperdicio o mal uso del recurso. De hecho, la agricultura en Chile logró una transformación drástica por el comercio de agua, tal es así que sin inversiones significativas entre 1975 y 1990 la producción agrícola aumentó a una tasa de 6% anual. Por otro lado, al dejar que el precio se equilibre con las condiciones de mercado, lo más probable es que este tienda a aumentar para los usuarios conectados a la red, es así como las empresas proveedoras del servicio de agua, encuentran incentivos para llevar a cabo inversiones específicas como es la ampliación de la red. Esto último es favorable para los usuarios que recién se adhieren por las ampliaciones de la misma ya que dejan de pagar precios exorbitantes que muchas veces es 10 o 15 veces mayor que el mismo precio de red, usuarios que en su gran mayoría son pobres. Por su parte, la tercerización indirectamente le quita injerencia al Estado en la actividad económica, y si en caso, este aplica un esquema de subsidios directos el monto del mismo tenderá a desaparecer o en algunos casos a disminuir, debido a que la eficiencia que dirige las acciones de las empresas privadas como prestadoras del servicio tenderán a reducir la estructura de costos en el largo plazo.

Ahora, centrémonos en el hecho que al tercerizar el servicio de agua los precios tenderían a aumentar como sucedió en Chile. Evidentemente, una economía liberaliza un sector para que la injerencia de las empresas privadas permita recortar costes, ser más productivo y generar los incentivos para una mayor inversión específica en la ampliación de la red; todo esto presionará a un aumento en el precio del bien, en este caso el agua, y tendría un mayor impacto por ser agua y saneamiento un sector que opera a costos muy por debajo del costo medio. Por lo habitual, al tercerizar un sector automáticamente se debería anular todo tipo de subsidio pero esto no siempre es así, existen excepciones y Chile fue una de ellas. La existencia de subsidios directos en Chile en este sector es debido a que a finales de los 80’s, alrededor del 20% de la población se encontraba en zonas rurales y el 34% de la población era pobre, por lo que cargarlas de un mayor costo para un bien necesario como el agua no hubiera sido prudente. La ley 18.778 de 1989 introdujo un esquema de subsidios directo para el 20% más pobre de cada provincia. Para evitar la regresividad del subsidio los beneficiarios postulan a este beneficio por medio de presentación de documentación y también se usa la encuesta de hogares CASEN (Caracterización Socio-económica Nacional),que se lleva a cabo cada dos o tres años que dada la metodología que usa evita tambien los problemas habituales de filtración o yuxtaposición de subsidios.

Los resultados de esta política de tercerización dos décadas después son totalmente plausibles, el nivel de cobertura ha aumentado notoriamente; en las zonas urbanas es de casi el 99% y en las zonas rurales del 95%, los porcentajes más altos entre todos los países de ingresos medios. Esto debe al aumento de los flujos de inversión en el sector que buscaban la ampliación de la redes para adherir más usuarios a la misma y por el hecho que los subsidios directos son aplicables solo para los usuarios que se encuentran en la red, por lo que el Estado se aseguró que las empresas realmente inviertan en la ampliación de la misma. Otro hecho que destaca a este logro es que el Estado redujo los problemas de riesgo moral que existirían en una situación normal entre regulador y empresa regulada al exigir el 35% de la participación accionarial. Como ya lo mencionamos, aumentó la productividad agrícola de las zonas rurales y al primar un mismo precio por zona geográfica y relativamente por encima del costo medio se aseguró la calidad y salubridad del agua y se evitó diversas enfermedades en los más pobres.

¿Sería viable la Tercerización del sector Agua y Saneamiento en el Perú?

Si bien la tercerización teóricamente es una práctica que engloba la eficiencia, todos los beneficios que se desprenden de ella puede diluirse si institucionalmente el sector donde se quiere llevar a cabo no está preparado. Podríamos pensar que la situación dos décadas atrás del sector agua y saneamiento en Chile es muy similar a la de nuestro país en estos días: bajos niveles de cobertura, ínfimos flujos de inversión, limitadas horas de operaciones de las EPS, etc. Sin embargo, el armazón legal e institucional actual no estaría preparado para eficientemente dejar en manos de un tercero la administración y suministración de un bien tan necesario como el agua; para empezar, nada nos asegura que los acuerdos o los contratos estén correctamente negociados y sean lo más beneficioso desde una perspectiva social.

Por otro lado, el éxito de este esquema dependerá de la capacidad como Estado de desechar el esquema de subsidios cruzados y aplicar uno de subsidios directos eliminando las diferencias de precios en una misma zona geográfica, de esta manera la empresa privada tiene como incentivos el ampliar sus redes y atender a todos sus usuarios por igual, la gran interrogante es ¿Existiría filtración en el esquema de subsidios? ¿Serán estos una experiencia más de regresividad del gasto público? Hoy en día, el gobierno de turno que pondera las prácticas de inclusión social e igualdad de oportunidades difícilmente apostaría por un proyecto tan revolucionario como éste, lamentablemente en el Perú seguimos pensando que el indicado para hacer las cosas es el Estado, cuando no lo es y lo que debería predominar es una reducción del tamaño del mismo y la búsqueda de prácticas de parte de los gerentes públicos emuladas del management empresarial que ponderen la eficiencia.